Esclarecimentos sobre a responsabilidade civil do Estado no direito brasileiro contemporâneo.

 

Resumo: No Direito Civil brasileiro contemporâneo, a responsabilidade civil do Estado é encarada como sendo objetiva, isto é, o Estado é responsabilizado por danos causados por seus agentes, mesmo sem a necessidade de comprovação de culpa ou dolo desses agentes. E, a base inicial legal para tal responsabilização é o artigo 37, §6º da CF/1988. Os pressupostos da referida responsabilidade são: a existência de dano, um prejuízo causada à vítima, a existência do nexo de causalidade entre a ação ou omissão do Estado e o dano e, por fim, a ação ou omissão administrativa por parte do Estado. Enquanto a responsabilidade objetiva independe da comprovação de culpa ou dolo, a responsabilidade subjetiva exige que se demonstre a culpa ou dolo do agente público para que o Estado seja responsabilizado. A responsabilidade civil do Estado passou por diferentes fases, desde a ideia de que o Estado não poderia ser responsabilizado por qualquer dano até a consolidação da teoria do risco administrativo. No Brasil, a teoria da responsabilidade civil do Estado adotada é a teoria do risco administrativo, que é uma forma de responsabilidade objetiva. Essa teoria estabelece que o Estado é responsável por reparar danos causados a terceiros, mesmo que não haja culpa ou dolo por parte de seus agentes, desde que haja um dano, uma ação ou omissão estatal e um nexo de causalidade entre eles.

Palavras-chave: Direito Civil. Responsabilidade Civil do Estado. Constituição Federal brasileira de 1988. Código Civil de 2002. Teorias da Responsabilidade civil.

 

Historicamente, em França, o caso Blanco, de 1872, é frequentemente apontado como um marco na história da responsabilidade civil do Estado no Brasil. A menina Agnes Blanco foi atropelada por um vagonete da Companhia Nacional de Manufatura do Fumo, uma empresa que tinha a concessão de exploração do fumo pelo Estado.

A decisão de responsabilizar o Estado por esse acidente foi um divisor de águas, pois até então, a ideia de que o Estado não respondia por danos causados por seus agentes prevalecia.

O Caso Blanco é o caso de Agnes Blanco, atropelada por um vagonete da Companhia Nacional de Manufatura do Fumo em 1872, é um exemplo clássico da evolução da responsabilidade civil do Estado.

A decisão de responsabilizar o Estado por este acidente marcou uma mudança significativa no pensamento jurídico, que até então, defendia a irresponsabilidade estatal.

A Teoria do Risco Administrativo[1] alude que  a responsabilidade civil do Estado, no Brasil, é principalmente baseada na teoria do risco administrativo, que estabelece que o Estado responde por danos causados por seus agentes, independentemente da culpa ou dolo.

O caso Blanco é importante por demonstrar a transição da ideia de que o Estado não tem responsabilidade para a aceitação da responsabilidade civil, mesmo que objetiva, no caso de danos causados por seus agentes.

A evolução da responsabilidade civil do Estado no Brasil, desde a Primeira República até os dias atuais, é marcada por diferentes fases e conceitos. Inicialmente, a responsabilidade era subjetiva, exigindo prova de culpa ou dolo para responsabilizar o Estado.

Com a Constituição brasileira de 1946, a responsabilidade passou a ser objetiva, dispensando a prova da culpa. A Constituição de 1988 reafirmou a responsabilidade objetiva, com a aplicação da teoria do risco administrativo.

A responsabilidade civil do Estado começa a ser debatida no Brasil ainda na Primeira República, com a discussão sobre a reparação de danos causados por atos de gestão e atos de império.

No Código Civil brasileiro de 1916, a responsabilidade civil do Estado era subjetiva, exigindo a prova de culpa ou dolo do agente público para que a Fazenda Pública fosse responsabilizada.

A responsabilidade objetiva[2] do Estado se baseia na teoria do risco administrativo, que prevê a obrigação estatal de indenizar por danos causados a terceiros, independentemente de culpa ou dolo do agente público.

A Constituição Federal brasileira de 1988 reafirmou a responsabilidade objetiva do Estado, com a previsão do artigo 37, § 6º, que estabelece a obrigação de indenizar por danos causados por agentes públicos.

A responsabilidade objetiva do Estado busca garantir a proteção dos cidadãos contra os riscos inerentes à atuação do Estado, mesmo que  os atos praticados não sejam ilegais ou não resultem de culpa dos agentes públicos.

A jurisprudência tem evoluído para adaptar a teoria do risco administrativo à realidade e aos desafios do Estado moderno, buscando a proteção dos cidadãos e o equilíbrio entre a responsabilidade do Estado e as necessidades do desenvolvimento e da atuação pública.

A responsabilidade civil do Estado tem se deparado com novas questões, como a responsabilidade por danos causados por ações e omissões estatais em relação a direitos coletivos e ambientais, que exigem uma análise mais aprofundada e a evolução da jurisprudência.

A responsabilidade do Estado pode ser contratual ou extracontratual. Na primeira, existe um vínculo contratual entre o Estado e o terceiro. Por isso, o Estado será responsabilizado quando a administração descumprir os termos desse contrato. A lei 8.666/1993 regula esse tipo de responsabilidade.

Por outro lado, na responsabilidade extracontratual não há vínculo contratual entre as partes. Portanto, a obrigação de reparação do dano independe de contrato firmado. E é sobre a responsabilidade extracontratual que passaremos a explicar.

A teoria da não responsabilização do Estado decorre da crença de não contestar as atitudes do rei. Portanto entendia-se que o rei não podia errar (“The king can do no wrong”[3]).

Essa irresponsabilidade do Estado ocorreu durante o período dos regimes absolutistas. E, então, com as ideias democráticas começou a ruir.

A teoria da responsabilidade surge com base no direito privado. Ou seja, o estado se equipara com os indivíduos. Por isso, os danos causados a terceiros são indenizáveis conforme o direito civil.

Mas, não eram todos os atos que exigiam essa equiparação. Havia dois tipos de atos: os atos de império e os atos de gestão. Os atos de império são os atos realizados pelo Estado Soberano. Enquanto nos atos de gestão, o Estado coloca-se em uma situação de igualdade com o indivíduo.

Após a superação da Teoria da responsabilidade dos Atos de gestão, na qual havia dificuldade de distinguir os atos de gestão e os atos de império, surgiu a teoria da culpa civil. Essa teoria também é conhecida como a teoria da responsabilidade subjetiva.

Essa teoria é subjetiva porque depende da comprovação de dolo ou culpa do agente estatal para responsabilização do Estado. Porém, o terceiro lesado deve comprovar a culpa da administração.

Na teoria da culpa administrativa[4], diferentemente da teoria anterior, a culpa não é causada pelo agente. Ou seja, independe de culpa ou dolo do agente para responsabilização do Estado.

Essa teoria foca na falta de responsabilidade com base no serviço. Por isso, essa teoria se aplica em três situações: serviço não funcionou, serviço não funcionou bem ou o serviço atrasou.

A teoria do risco administrativo representa o fundamento da responsabilidade objetiva do Estado. Para gerar responsabilidade do Estado, devem surgir três elementos: a conduta administrativa, o dano e o nexo de causalidade[5].

No caso da teoria do risco administrativo, o Estado poderá eximir-se da reparação em alguns casos específicos. Portanto, nessa teoria há uma presunção de culpa da administração. Mas, é preciso que o Estado comprove que determinada situação não foi sua culpa.

A teoria do risco administrativo admite algumas hipóteses de exclusão de responsabilidade civil. Portanto, são estas, a saber: Caso fortuito ou força maior, culpa exclusiva da vítima e fato exclusivo de terceiro.

São considerados casos fortuitos ou força maior eventos humanos ou da natureza dos quais não se poderia prever ou evitar. Por exemplo: enchentes, terremotos, tsunamis, entre outros. Porém, vale ressaltar que em casos de omissões culposas do Estado, pode-se haver responsabilização subjetiva da administração.

Há também casos em que a culpa é exclusiva da vítima. Todavia, o ônus da prova é do Estado. Há que se destacar que a culpa pode ser exclusiva da vítima, o que não há que se falar em responsabilidade do Estado. Ou atenuação da responsabilidade, quando há concorrência de culpa.

Por derradeiro, atos exclusivos de terceiros. Esse é o caso de eventos com multidões ou muitas pessoas e não há controle da situação. Nesse caso, o Estado só poderá ser responsabilizado de forma subjetiva (com comprovação de culpa ou dolo) em casos de omissões.

Por exemplo, se em um show de música houver violência durante o evento, não há que se responsabilizar o Estado pelo caso. O Estado só poderia ser responsabilizado, se houvesse possibilidade do controle da situação pelos policiais e os agentes se omitiram.

A teoria do risco integral[6] também exige responsabilidade objetiva do Estado. Porém, diferencia-se da teoria do risco administrativo, já que neste caso não aceita excludentes na responsabilidade da administração. Por isso, o Estado deve suportar os danos sofridos por terceiros em qualquer hipótese.

No Brasil[7] vigora a teoria da responsabilidade objetiva do Estado na modalidade do risco administrativo. Portanto, a Constituição Federal brasileira vigente define quem deve seguir essa teoria: as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

A responsabilidade direta através dos ditames constitucionais alcança:  Autarquias e fundações públicas de direito público; Empresas públicas e sociedades de economia mista quando prestarem serviço público; Pessoas privadas que prestam serviço público por delegação do Estado.

Logo, ressalta-se que Sociedade de economia mista exploradora de atividade econômica será regida pelas normas do direito privado.

Quanto à responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público, o entendimento atual do STF é que ela alcança os usuários e os não usuários do serviço.

Já responsabilidade indireta se dá pela atuação de agente público que deve ser imputada ao órgão que este representa. Portanto, o terceiro que se sentir prejudicado diante da atitude de um agente, deve procurar o Estado para reaver os seus direitos.

Porém, o Estado tem o direito de regresso contra o agente público. Mas, só pode ocorrer o direito de regresso no caso de o agente público ter agido com culpa ou dolo. Ou seja, a responsabilidade do agente público é sempre subjetiva.

Exemplificando, no caso de um carro da polícia ter batido no carro de José. José deve solicitar a responsabilização do Estado pelos danos ocorridos na batida.

E, em caso de o Estado conseguir provar que houve culpa ou dolo do agente público que estava dirigindo a viatura, pode entrar com direito de regresso contra o agente. Resumindo: a responsabilidade do Estado é objetiva. O agente público responde subjetivamente.

A responsabilidade por omissão do Estado existe, mas deve ser levada em consideração outra Teoria. Quando o ato que determinou a responsabilização for uma ação do Estado, é usado a Teoria do risco administrativo (teoria objetiva), por outro lado, no caso de omissão do Estado, a teoria utilizada é a da culpa administrativa, ou seja, a teoria subjetiva.

Portanto, para a responsabilização derivar de uma omissão, o Estado deve ter obrigação de agir e se omitiu.

Cumpre diferenciar as omissões genéricas e omissões específicas. Mas, deve-se considerar dois tipos de omissões: a genérica (imprópria) e específica (própria).

No caso da omissão genérica, o Estado tem o dever genericamente de realizar determinadas ações.

No âmbito do direito privado, no qual o direito civil se insere, é adotada a teoria da responsabilidade subjetiva, ou seja, a responsabilidade depende da demonstração de culpa ou dolo no ato ilícito.

No âmbito público ou estatal, no entanto, adota-se a teoria da responsabilidade objetiva, na modalidade da teoria do risco administrativo.

Teoria do risco administrativo prevê a repartição dos ônus e bônus decorrentes da atuação estatal (princípio da isonomia e na repartição dos encargos sociais). Parte-se do pressuposto da solidariedade e do risco inerente da atividade estatal. O Estado responde tanto por atos lícitos quanto por atos ilícitos.

São pessoas jurídicas de direito público: União, estados, municípios, distrito federal, autarquias e fundações de direito público.

São pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos: fundações públicas de direito privado, empresas públicas, sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos, concessionárias e permissionárias de serviços públicos.

Cumpre definir a responsabilidade primária e subsidiária, a saber:

Primária: atribuída diretamente à pessoa jurídica a que pertence o causador do dano.

Subsidiária: quando o responsável primário não tiver condições econômicas de pagar pelo dano. É o que ocorre no caso das concessionárias, que, se não puderem pagar, passarão a responsabilidade ao poder concedente. Isto ocorre porque o Estado é titular do serviço público delegado

 Ressalte-se que para fazer jus a indenização, basta ser vítima do dano. Não precisa ser usuária ou beneficiário do serviço público. Apenas precisa demonstrar que o Estado estava prestando um serviço ou estava a pretexto de prestar o serviço.

A responsabilidade civil do Estado significa que a Administração Pública[8] tem o dever de reparar danos, sejam estes patrimoniais ou extrapatrimoniais, causados a terceiros em razão de ação ou omissão estatal, por intermédio de seus agentes.

Assim, um dos princípios basilares que busca justificar a existência da responsabilização civil do Estado é o princípio da repartição igualitária dos ônus e encargos sociais.

Este princípio preconiza que a atuação do Estado deve beneficiar toda a sociedade, de modo que todos também serão responsabilizados pelos danos por ele causados, uma vez que o patrimônio pertence à coletividade.

A Teoria da Culpa Individual é corrente que depende da distinção entre atos de gestão e atos de império para se impor ao Estado o ônus de eventual prejuízo causado.

Isto porque, nos casos de atos de império, não poderia haver responsabilização estatal. Apenas quando a atuação estatal se fundasse em atos de gestão que falar-se-ia em colocar o Estado em igualdade com o particular.

Atos de império são aqueles causados pelo Estado na posição de supremacia/soberania em relação ao particular.

Atos de gestão são aqueles praticados pelo Estado quando em igualdade com o particular, sem o uso da autoridade pública.

Evoluiu-se a teoria civilista para a culpa anônima, ou culpa do serviço, ante a dificuldade em demonstrar a culpa do agente público.

Desta forma, tornou-se desnecessária a demonstração de culpa do agente, devendo o particular que sofreu o dano a ocorrência de qualquer das seguintes hipóteses: Serviço mal prestado; Serviço prestado de forma ineficiente; Serviço prestado com atraso.

Logo, faz-se ineficaz a identificação do agente ou mesmo individualizar e demonstrar culpa em sua atuação, embora ainda estejamos no espeque da responsabilidade subjetiva, devendo o particular provar a ação ou omissão eivada de culpa ou dolo da própria Administração Pública.

Esta teoria é utilizada no Brasil nos casos de responsabilidade civil por omissão genérica do Estado. Omissão genérica (omissão imprópria) é aquela que o poder público possui o dever genérico de fornecer determinado serviço, mas, pela inviabilidade fática de estar presente em todos os lugares ao mesmo tempo, não é possível o cumprimento deste dever.

É o caso do fornecimento de segurança pública[9] e da fiscalização das vias públicas. Não há nestas hipóteses o dever específico do Estado estar naquele determinado lugar, em determinada hora, para evitar o dano.

Seguindo, agora em teoria moderna aplicada como regra no ordenamento jurídico brasileiro, tem-se a Teoria do Risco Administrativo. Sendo esta de ordem objetiva, pois não há que se falar em demonstração de dolo ou culpa.

A teoria apregoa que ao Estado se atribui prerrogativas especiais para o exercício de suas funções. Tais atividades possuem riscos próprios e inerentes que podem causar danos aos particulares. Riscos estes que devem ser suportados por toda a coletividade, pois o Estado age em função dela.

Sendo assim, o Estado sofrerá responsabilização em caso de agir causando um dano ou na hipótese de omissão específica (omissão própria). Ressalte-se  que omissão própria é aquele em que o Estado tinha o dever específico de agir e evitar o dano.

Conforme interpretação do dispositivo pelo STF, consagrou-se o entendimento de que o particular lesado somente poderá demandar o ente público ou pessoa jurídica de direito privado objetivando a reparação do dano causado, não sendo possível ajuizar ação diretamente contra o agente causador do dano.

A responsabilidade civil do Estado, de acordo com o STJ, é objetiva para condutas comissivas (ações) e subjetiva para condutas omissivas (falta de ação). Em outras palavras, o Estado é responsável por danos causados por seus agentes, independentemente de culpa, quando agem (responsabilidade objetiva), mas precisa ter agido com negligência, imprudência ou imperícia para ser responsabilizado por danos decorrentes da omissão (responsabilidade subjetiva).

Responsabilidade Objetiva: que é composta por Ação (Conduta Comissiva): O Estado é responsável por danos causados por seus agentes, independentemente de comprovação de culpa ou dolo (art. 37, § 6º, da Constituição Federal). Essa responsabilidade se baseia na teoria do risco administrativo, que presume que o Estado, ao exercer suas atividades, assume o risco de causar danos.

Já a responsabilidade subjetiva que é composta por omissão (conduta omissiva).Para que o Estado seja responsabilizado por danos decorrentes de omissão (falta de ação), é necessário comprovar que houve negligência, imprudência ou imperícia na atuação estatal, além do dano e do nexo causal entre a omissão e o prejuízo (art. 37, § 6º, da Constituição Federal). 

Isto é, trouxe a Teoria da Dupla Garantia[10], uma em favor do particular, possibilitando ação indenizatória contra a pessoa jurídica, maior e tornando certa a possibilidade de pagamento do dano suportado.

A segunda garantia é em benefício do agente estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular.

 Cabe aludir sobre as excludentes da responsabilidade civil do Estado. Para esta Teoria, o Estado pode eximir-se de arcar com o prejuízo ocorrido em razão de algumas excludentes da responsabilidade, em que o elemento nexo causal restará afastado, quais sejam:

Culpa exclusiva da vítima ocorre quando o dano é causado pela própria vítima. Por exemplo quando a vítima se joga na frente de um veículo estatal ou quando profissional de imprensa descumpre advertência ostensiva e clara das forças de segurança sobre acesso a áreas delimitadas em que haja grave risco a sua integridade física.

Culpa exclusiva de terceiro ocorre quando o dano é causado por fato de terceiro, sem qualquer vínculo com a Administração Pública.  Exemplo é o caso de roubo ou furto ocorrido no interior de ônibus ou de eventos com multidões.

Caso fortuito e força maior[11] – o dano é causado por eventos naturais ou humanos inevitáveis, ainda que previsíveis. É o caso de enchentes, tempestades, furacões ou mesmo uma árvore que cai e danifica veículo de um particular.

A última teoria da responsabilidade civil do Estado é a do Risco Integral, também adotada como exceção no ordenamento jurídico brasileiro.

Contrariamente à teoria anterior, esta não admite exclusão da responsabilidade estatal, sendo também de ordem objetiva.

Presentes o dano e o nexo causal, nasce para o Estado o dever de indenizar o particular.

Isto porque o Estado convola-se na figura de garantidor universal pelos danos causados dentro de seu território nacional. Exemplo da aplicação desta teoria é o dano decorrente de atividade nuclear, por ser expressa previsão da Carta Magna em seu artigo 21, XXIII, “d”

Ainda, tem-se os casos de dano ambiental, em que o STJ assentou ser objetiva a responsabilização civil do Estado, sem se importar se a poluição adveio de ação ou omissão, direta ou indireta.

Neste caso, quando o Estado é considerado poluidor indireto, a responsabilidade é solidária entre os participantes do dano, porém, de execução subsidiária, em que somente haverá execução contra o Estado após frustrada a execução contra o particular provocador do dano.

O Supremo Tribunal Federal (STF) e o Superior Tribunal de Justiça (STJ) possuem vasto acervo jurisprudencial sobre a responsabilidade civil do Estado, orientando magistrados e partes em litígios administrativos.

Um dos temas frequentemente abordados é o da responsabilidade por atos policiais. Em situações nas quais agentes de segurança extrapolam o uso da força ou atuam de forma negligente, tem-se reconhecido a responsabilização estatal.  

Contemporaneamente, a jurisprudência pátria tem afastado a necessidade de comprovação de culpa, focando no nexo causal e no dano causado ao particular.

Apesar de a responsabilidade ser objetiva, a jurisprudência admite excludentes como caso fortuito, força maior ou culpa exclusiva da vítima. Tais fatores podem afastar ou atenuar a responsabilidade civil do Estado.

A responsabilidade civil do Estado é um tema de grande relevância no Direito Administrativo, com impacto direto na relação entre a administração pública e a sociedade.

O equilíbrio entre eficiência administrativa e proteção aos direitos individuais constitui um desafio perene. Profissionais do Direito devem buscar compreensão aprofundada desse tema, observando a evolução da legislação e da jurisprudência.

As decisões do STJ (Superior Tribunal de Justiça) sobre responsabilidade civil do Estado no Brasil, em resumo, são: a responsabilidade objetiva do Estado por danos comissivos (ações), baseada na teoria do risco administrativo, e a responsabilidade subjetiva por danos omissivos (falta de ação), exigindo comprovação de negligência, dano e nexo causal.

A responsabilidade civil do Estado é, em regra, objetiva, ou seja, não exige a prova de culpa do Estado para que haja o dever de indenizar.

A teoria do risco administrativo, prevista no art. 37, §6º, da Constituição Federal brasileira vigente, é a base da responsabilidade objetiva do Estado, segundo a qual o Estado responde por danos causados a terceiros por suas ações ou omissões, sem a necessidade de comprovação de culpa.

A responsabilidade objetiva do Estado aplica-se tanto a ações (condutas comissivas) quanto a omissões (falta de ação) do Estado.

A responsabilidade subjetiva do Estado por omissão ocorre em casos de omissão do Estado, a responsabilidade civil é, em regra, subjetiva, ou seja, exige a comprovação da negligência, do dano e do nexo causal entre a omissão e o dano sofrido pela vítima.

Para que o Estado seja responsabilizado por omissão, é necessário que se demonstre que o Estado tinha o dever de agir para evitar o dano, mas se omitiu, causando assim o dano.

Há exemplos de casos em que a responsabilidade do Estado por omissão é subjetiva quando falta de fiscalização adequada que causa danos ao meio ambiente ou à segurança pública.

A teoria da perda de uma chance[12] tem sido admitida no STJ, tanto no âmbito das relações privadas quanto na responsabilidade civil do Estado, permitindo a indenização por danos causados pela perda de uma oportunidade de obter um benefício[13].

A jurisprudência do STJ tem se consolidado no sentido de que o proprietário do veículo responde objetivamente e solidariamente pelos danos causados por acidente de trânsito, mesmo que o dano tenha sido causado por culpa do condutor.

A responsabilidade civil do Estado não exclui a possibilidade de ação regressiva contra o agente público causador do dano, se houver culpa grave ou dolo.

O enunciado da súmula nº 647 do STJ[14] estabelece que não há prescrição da ação que visa a proteção da dignidade da pessoa humana, pois a Constituição não estipulou lapso prescricional para o direito de agir.

As súmulas do STJ (Superior Tribunal de Justiça) sobre responsabilidade civil do Estado abordam vários aspectos, incluindo a natureza objetiva da responsabilidade, a necessidade de comprovação do nexo causal em casos omissivos, a possibilidade de cumulação de danos estéticos com morais, entre outros.

Cumpre destacar as principais súmulas do STJ:

Súmula 647: As ações indenizatórias por danos morais e materiais decorrentes de atos de perseguição política e violação de direitos fundamentais durante o regime militar são imprescritíveis.

Súmula 652: A responsabilidade civil da administração pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária.

Súmula 387: O dano estético é cumulável com o dano moral, mesmo que ambos decorram do mesmo fato.

Súmula 227: A pessoa jurídica pode sofrer dano moral.

Súmula 130: A responsabilidade por danos em estacionamentos é subjetiva, devendo o proprietário do veículo demonstrar a culpa do estabelecimento.

Súmula 284: A responsabilidade objetiva se aplica às pessoas jurídicas de direito público pelos atos comissivos e omissivos, independentemente da licitude do comportamento do agente público.

A responsabilidade do Estado por danos decorrentes de operações de segurança pública é regulada pela Teoria do Risco Administrativo.

A responsabilidade civil do Estado por atos omissivos é subjetiva, exigindo comprovação do nexo causal e da culpa da administração.

A revisão da decisão que fixa o valor da indenização por danos morais só é possível em recurso especial quando o valor for exorbitante ou irrisório, conforme a Súmula 647 e Jurisprudência em Teses.  O Estado não responde por atos ilícitos de foragidos, salvo quando decorram diretamente do ato de fuga.[15]

Diante do posicionamento doutrinário e jurisprudencial sobre a responsabilidade civil do Estado na Constituição Federal brasileiro de 1988 vige forte tendência de que essa fora definitivamente inserida no direito público e, por conseguinte, sob sua exclusiva ótica há de ser interpretada e aplicada. Sendo inegável que a responsabilidade estatal tenha ingressado no regime jurídico administrativo, visto que se criou uma especial sujeição ao Poder Público de reparação pelos danos causados a terceiros pela conduta de seus agentes, decorrente do risco da atividade administrativa.

 

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[1] A Teoria do Risco Administrativo, que fundamenta a responsabilidade objetiva do Estado, surgiu no século XIX, principalmente na França, como resposta à necessidade de proteger os cidadãos dos danos causados pelas atividades administrativas, mesmo sem culpa do agente público. A Revolução Industrial e as mudanças sociais e econômicas da época contribuíram para essa evolução, pois as atividades administrativas se tornaram mais complexas e com maior potencial de causar danos.  O século XIX foi marcado por grandes transformações sociais e econômicas, incluindo a Revolução Industrial, que intensificou a atividade administrativa e, consequentemente, o risco de danos a terceiros.  A Teoria do Risco Administrativo teve sua origem na França, como uma resposta à necessidade de proteger os cidadãos dos danos causados por atividades administrativas, mesmo que não houvesse culpa do agente público.  Justificativa da Responsabilidade Objetiva: A teoria busca justificar a responsabilidade do Estado pelos danos causados pelas suas atividades, independentemente de culpa, pois a atividade estatal beneficia a sociedade e, portanto, o risco deve ser suportado por ela.  Evolução Teórica: A Teoria do Risco Administrativo evoluiu para além da ideia de culpa, reconhecendo a responsabilidade do Estado por danos causados por suas atividades, mesmo sem a necessidade de comprovar culpa ou negligência dos agentes públicos. 

 

[2] De acordo com a teoria clássica, historicamente cunhada a par r do Direito Romano  (Lex Aquilia), de forma majoritária, se pode dizer que são elementos da responsabilidade civil  subjetiva a conduta humana, a culpa (lato sensu), o dano e o nexo causal.  Assim, pode-se dizer que a responsabilidade subjetiva é fundada na culpa do agente,  conforme regra geral disposta nos arts. 186 e 187 c/c 927 do CC, que estabelece que “aquele que  por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo (art. 927)”. A  responsabilidade civil subjetiva está fundada na Teoria da Culpa.

 Em muitos casos, a culpa mostra-se um elemento de dificílima comprovação. Assim,  nos primórdios da responsabilidade civil, quando era imprescindível, sua aferição impunha aos  juízes tarefa extremamente árdua, tendo sido cunhada a expressão “prova diabólica” para  aquelas de difícil ou impossível produção, que muitas vezes impediam a responsabilidade do  agente, tendo em vista que não era possível a responsabilidade civil sem culpa.  O sentimento de injustiça diante de casos que ensejavam a produção da chamada  prova diabólica levou ao desenvolvimento da responsabilidade civil objetiva, fundada não mais  na culpa, mas no risco.

[3] A  expressão “the king can do no wrong” é um princípio de direito administrativo que se originou no sistema jurídico inglês. Essa expressão significa que o rei (ou, mais modernamente, o Estado) não pode cometer erros ou fazer algo que seja ilegal ou prejudicial aos cidadãos. Na prática, o princípio “the king can do no wrong” significa que o Estado é isento de responsabilidade civil ou criminal em casos de atos ilegais ou prejudiciais praticados por seus agentes no exercício de suas funções. Em outras palavras, o Estado não pode ser processado ou responsabilizado por atos cometidos por seus agentes, a menos que haja provas de que esses atos foram cometidos de forma deliberada e mal-intencionada.

[4] A teoria da culpa administrativa, também conhecida como "Teoria da Faute du Service", é uma teoria da responsabilidade civil do Estado que se aplica a situações em que o dano resulta da má prestação, omissão ou deficiência no funcionamento dos serviços públicos. Diferentemente da teoria do risco, que responsabiliza o Estado independentemente da culpa do agente, a culpa administrativa exige a prova da culpa do Estado na prestação do serviço.  Responsabilidade do Serviço Público: A culpa não é do agente individual, mas sim do serviço público em si, sendo uma culpa anônima.  Prova da Culpa: A teoria exige que o lesado prove que o Estado foi negligente, imprudente ou imperito na prestação do serviço.  Exemplo: Se uma estrada pública não tem manutenção adequada, causando um acidente, a responsabilidade pode ser atribuída ao Estado pela culpa administrativa, se for comprovado que a falta de manutenção foi a causa do acidente.

Diferença com a Teoria do Risco: Na teoria do risco, o Estado responde objetivamente, mesmo sem culpa do agente. Já na culpa administrativa, a culpa do Estado é necessária para a responsabilização.

[5] O nexo de causalidade é o vínculo necessário entre a conduta e o dano. É a  relação de causa e efeito entre a conduta ilícita do agente e o prejuízo suportado pela  vítima. A partir deste conceito pode-se identificar quem foi o causador do dano. Trata se, contudo, do elo embrionário, do vínculo, que conecta a conduta do agente, podendo  ser positiva ou negativa, ao dano. Dessa forma, somente se poderá responsabilizar  alguém cujo comportamento houvesse dado causa ao prejuízo.

[6] A Teoria do Risco Integral, em linhas gerais, é um conceito jurídico que responsabiliza o Estado (ou qualquer entidade que exerça atividade de risco) por danos causados a terceiros, independentemente de culpa ou negligência. Essa teoria visa garantir a reparação integral dos danos, mesmo que haja causas excludentes de responsabilidade, como caso fortuito ou força maior.  Responsabilidade Objetiva: A Teoria do Risco Integral estabelece uma responsabilidade objetiva, ou seja, não é necessário comprovar a culpa do Estado ou da entidade causadora do dano para que a responsabilidade seja reconhecida. Basta que o dano tenha sido causado em razão da atividade de risco.  Ausência de Excludentes: Uma das características marcantes desta teoria é a não aceitação de causas excludentes de responsabilidade. Mesmo que ocorra um caso fortuito ou força maior que contribua para o dano, a entidade responsável deverá ser responsabilizada.

[7] Num Direito Privado constitucionalizado, deveras influenciado por valores e  princípios do solidarismo social, contrário ao individualismo e egoísmo reinante no  Direito Civil de parte do século XX, tal cláusula não poderia violar princípios  superiores de ordem pública, acarretando prejuízos a uma das partes, a mais fraca.

[8] A Administração Pública é a atividade do Estado que visa garantir a satisfação das necessidades públicas, por meio da gestão de recursos e da execução de políticas públicas. Em outras palavras, é o conjunto de órgãos, serviços e agentes públicos que atuam para o bem comum, cumprindo as leis e normas vigentes.  A Administração Pública pode ser definida de várias formas, mas o conceito central é que ela é o braço executor do Estado, responsável por: Atender às necessidades da sociedade: Isso inclui a prestação de serviços como saúde, educação, segurança, infraestrutura, entre outros.  Gerir os bens e recursos públicos: A Administração Pública é responsável pela gestão do patrimônio do Estado, dos fundos públicos e dos recursos humanos.  Executar as políticas públicas: As políticas públicas são os planos de ação do governo para alcançar determinados objetivos, e a Administração Pública é responsável por colocá-los em prática.

[9] A segurança pública é a garantia, por parte do Estado, de que os cidadãos possam exercer seus direitos em um ambiente seguro e protegido da violência e da criminalidade. Ela se traduz na preservação da ordem pública e na incolumidade das pessoas e do patrimônio, sendo um dever do Estado e um direito de todos.  Dentro do conceito, tem-se a Garantia da ordem pública: A segurança pública busca manter a ordem social, assegurando que as leis e normas sejam cumpridas, e que a vida em sociedade seja pacífica.  O importante significado de Proteção dos direitos fundamentais: A segurança pública é fundamental para que os cidadãos possam exercer seus direitos, como o direito à vida, à liberdade, à propriedade e à segurança pessoal.  Prevenção e repressão da criminalidade: A segurança pública atua tanto para prevenir a ocorrência de crimes, quanto para reprimir aqueles que já foram cometidos, através da investigação, punição e recuperação dos infratores.  Um sistema complexo: A segurança pública não se limita à atuação da polícia, envolvendo também o sistema judiciário, o sistema prisional, a prevenção social e outras áreas

[10] A teoria da dupla garantia, no contexto da responsabilidade civil do Estado, estabelece que a vítima de um dano causado por um agente público tem direito a uma indenização do Estado, sem precisar comprovar culpa ou dolo do agente. Ao mesmo tempo, o Estado pode buscar ressarcimento do agente público responsável, caso este tenha agido com dolo ou culpa.  Dupla proteção: A teoria protege tanto a vítima, garantindo a indenização pelo Estado, como o agente público, que só responde perante o Estado em caso de dolo ou culpa.  Isenção da vítima: A vítima não precisa comprovar culpa ou dolo do agente público para ter direito à indenização do Estado.  Regresso do Estado: O Estado pode cobrar o agente público pelos danos causados em caso de dolo ou culpa.

[11] Em direito, caso fortuito e força maior são considerados sinónimos, referindo-se a eventos externos e imprevisíveis que impedem o cumprimento de uma obrigação, exonerando o devedor da responsabilidade. A diferença reside, em alguns casos, na sua origem (natural ou humana), mas juridicamente, ambos têm o mesmo efeito: a exclusão da responsabilidade.  Caso Fortuito pode ser definido como um evento imprevisível, acidental, que foge ao controle humano e que impede o cumprimento de uma obrigação. Exemplos incluem um terremoto, uma morte natural ou uma tempestade.

Força Maior: é um evento que, embora possa ser previsto, é inevitável e impede o cumprimento da obrigação. Exemplos incluem guerras, revoluções ou eventos naturais como enchentes, furacões, etc.  Alguns juristas e doutrinadores distinguem o caso fortuito de força maior, considerando o primeiro como um evento natural e o segundo como um evento humano, embora ambos sejam imprevisíveis e inevitáveis. Independentemente da sua origem, o caso fortuito ou força maior, quando comprovado, tem o efeito de exonerar o devedor da responsabilidade pelo incumprimento da obrigação.  Código Civil: No Código Civil brasileiro vigente, a referência a estes dois institutos é feita de forma conjunta, "caso fortuito ou força maior", indicando que, para efeitos de direito, são considerados sinónimos.  A jurisprudência, em geral, não diferencia o caso fortuito da força maior, considerando-os como sinónimos para efeitos de aplicação da lei, como explica o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios.

[12] A teoria da perda de uma chance, em direito civil, reconhece a possibilidade de indenização quando uma pessoa, por ato ilícito ou negligência, impede que outra obtenha um benefício ou evite um prejuízo, mesmo que o resultado final não seja certo, mas haja uma probabilidade real de que a chance se concretizasse.  A teoria da perda de uma chance, inspirada na doutrina francesa (la perte d'une chance), busca reparar o dano decorrente da frustração de uma expectativa legítima, que teria se concretizado se não fosse o ato ilícito ou negligente.  Esta se diferencia da teoria dos lucros cessantes, pois a perda de uma chance se refere à chance perdida, e não ao lucro que foi efetivamente deixado de obter.  A perda de uma chance é um dano específico, independente do dano final, e sua indenização é proporcional à probabilidade de sucesso da chance perdida.  Princípios: A indenização pela perda de uma chance não exige a certeza do resultado final, mas sim a probabilidade de que a chance se concretizasse.  A chance perdida deve ser séria e real, ou seja, não se trata de uma simples possibilidade, mas de uma expectativa legítima com base em fatos concretos.  A indenização visa compensar o dano causado pela perda da chance, e não a obtenção do benefício esperado.

[13] Requisitos: Conduta ilícita ou negligente: É necessário que haja uma conduta ilícita ou negligente que tenha causado a perda da chance.  Dano: A vítima deve ter sofrido um dano, que pode ser patrimonial ou extrapatrimonial.  Nexo causal: Deve haver um nexo causal entre a conduta e o dano, ou seja, a conduta deve ter sido a causa da perda da chance.  Indenização: A indenização pela perda de uma chance deve ser fixada com base na probabilidade de que a chance se concretizasse, levando em conta o valor da chance perdida. A quantificação do dano deve ser feita de forma equitativa,  levando em consideração todos os fatores relevantes do caso concreto. 

[14] Súmula 647-STJ: Ações indenizatórias por danos morais e materiais decorrentes de atos de perseguição política durante o regime militar são imprescritíveis.

[15] É inegável que a responsabilidade estatal haja ingressado no regime jurídico administrativo, como bem dito ao longo deste trabalho,  visto que se criou uma sujeição especial ao Poder Público de reparação  pelos danos causados a terceiros pela conduta de seus agentes, decorrente do risco da atividade administrativa.